El campo y la patente comercial: la deuda existente es de seguridad jurídica
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Hace unos días, durante la inauguración oficial de la Expo 2026, organizada por la Asociación Rural del Paraguay (ARP), el Presidente de la República, Santiago Peña, destacó la importancia del sector rural para la economía nacional. Sus palabras fueron tan contundentes como emotivas: «El alma del Paraguay nació en el campo» y, especialmente, «Sin el campo, me atrevo a decir que el Paraguay no existiría».
Resulta imposible contradecir esa afirmación. El sector agropecuario ha sido siempre uno de los pilares de la economía paraguaya. Existe, sin embargo, una deuda pendiente del Estado con el sector: garantizar seguridad jurídica frente a los reclamos tributarios improcedentes que distintas municipalidades formulan contra los productores, principalmente en concepto de impuesto de patente comercial.
Qué grava el impuesto de patente
El impuesto de patente —conocido habitualmente como «patente comercial»— se encuentra regulado, para los municipios del interior del país, por la Ley N.º 620/1976 y sus modificaciones.
Conforme al artículo 2 de esa ley, grava el ejercicio de actividades de «industria, comercio y profesión». Su hecho generador no es, por tanto, la mera existencia de una persona jurídica ni la simple titularidad de activos, sino el desarrollo de alguna de las actividades expresamente previstas por la ley.
El impuesto se liquida anualmente sobre el valor de los activos ubicados dentro del municipio y se abona en cuotas semestrales. Aunque su cuantía se determina sobre los activos, ello no transforma en contribuyente a toda persona que posea patrimonio dentro del territorio municipal. Antes debe verificarse el presupuesto básico de la obligación: el ejercicio de una actividad industrial, comercial o profesional.
Esta precisión es esencial. En materia tributaria, la base imponible sirve para calcular una obligación previamente nacida; no puede utilizarse para crear una obligación cuyo hecho generador nunca se produjo.
La actividad agropecuaria no es comercial
Durante años, el Tribunal de Cuentas y la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia reconocieron que la ganadería no constituye una actividad comercial, sino una actividad primaria basada en la producción y el aprovechamiento del factor tierra.
Ese criterio cambió a partir de 2015. Desde entonces, el fuero contencioso-administrativo comenzó a considerar que la actividad agropecuaria adquiere naturaleza comercial cuando es desarrollada por una sociedad anónima o una sociedad de responsabilidad limitada.
El razonamiento se apoya en la forma jurídica del contribuyente: como estas sociedades son comerciales y tienen por finalidad obtener beneficios, todos sus actos quedarían alcanzados por esa misma calificación.
La conclusión es equivocada. Confunde la naturaleza de la persona con la naturaleza de la actividad que realiza. Una sociedad anónima puede desarrollar actividades comerciales, industriales, agropecuarias o de cualquier otra clase permitida por la ley. Su forma societaria no modifica materialmente la actividad. La actividad primaria no se convierte en intermediación comercial porque el establecimiento pertenezca a una sociedad anónima.
La Ley N.º 1034/1983 considera actos de comercio, entre otros, la compra con ánimo de reventa y la posterior reventa. En la actividad productiva ganadera no existe una simple compra para revender. Existe un proceso de cría, reproducción, engorde y producción. No hay intermediación; hay transformación biológica con recursos naturales.
La legislación tributaria confirma esta distinción de manera sistemática. La propia Ley N.º 620/1976 diferencia las actividades comerciales de las agropecuarias. La Ley N.º 125/1991 reguló separadamente las rentas comerciales, industriales y de servicios de las rentas agropecuarias. La Ley N.º 6380/2019 mantiene, hasta la fecha, esa diferenciación.
Cuando el legislador distingue expresamente ambas actividades, durante medio siglo, el intérprete no puede volver a unirlas por analogía ni apoyarse en una norma societaria para ampliar el hecho generador de un impuesto. Rige la especialidad del derecho tributario, no la generalidad del societario aplicada por analogía.
De la interpretación judicial al abuso municipal
El cambio jurisprudencial tuvo consecuencias concretas. Diversas juntas municipales comenzaron a incorporar en sus ordenanzas conceptos más amplios que los establecidos por la ley.
Así, el impuesto dejó de presentarse como un gravamen sobre actividades de «industria, comercio y profesión» y pasó a alcanzar, en algunas ordenanzas, a «todas las actividades con fines lucrativos». En otros casos, la obligación se vincula directamente con la constitución de la sociedad y con la totalidad de sus activos, aunque no desarrolle una actividad gravada dentro del municipio.
Esto supone una ampliación ilegítima del hecho generador.
Las municipalidades tienen potestad tributaria dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley. Pueden reglamentar la liquidación y percepción de los tributos municipales. Lo que no pueden hacer, bajo ningún punto de vista, es crear nuevos hechos imponibles ni extender por ordenanza el alcance de un impuesto establecido por ley.
Este criterio, todavía sostenido por el Tribunal de Cuentas y la Sala Penal, ha comenzado a ser corregido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En un pronunciamiento reciente, esta Sala se apartó de la interpretación formal basada exclusivamente en la forma societaria del contribuyente y reafirmó una regla elemental: la naturaleza de la obligación tributaria debe examinarse a partir de la actividad efectivamente desarrollada y del hecho generador definido por la ley.
Cómo se producen los reclamos
El procedimiento utilizado por muchas municipalidades suele repetirse.
Primero, el contribuyente recibe una cédula de notificación mediante la cual se le exige el pago de la patente y de otros conceptos municipales, con un monto ya liquidado y un plazo breve para abonarlo.
Si el contribuyente rechaza el reclamo, se inicia un procedimiento ante el Juzgado de Faltas Municipales. Si busca una solución rápida, la Municipalidad suele ofrecer una reducción del monto, pero manteniendo los honorarios de sus abogados por el cobro extrajudicial sobre la suma originalmente reclamada. Este mecanismo genera un incentivo evidente para formular reclamos iniciales elevados, pues la reducción posterior de la deuda no necesariamente se proyecta sobre los honorarios calculados sobre el monto original.
Si no responde, se emite un certificado de deuda y se promueve un juicio ejecutivo, habitualmente acompañado de embargos sobre cuentas bancarias o incluso el inmueble sobre el que se desarrolla la actividad y las maquinarias de apoyo.
El problema no es solamente que se reclame un impuesto improcedente. El problema es también que, con frecuencia, la liquidación se practica sin un verdadero procedimiento de determinación tributaria.
La deuda debe ser determinada, no simplemente declarada
La Ley N.º 620/1976 permite que la Municipalidad practique una liquidación de oficio cuando el contribuyente no presenta su declaración. Pero esa facultad no es ilimitada.
La propia ley exige que la determinación se reglamente por ordenanza y que se apoye en parámetros objetivos, como los activos de negocios similares, la clase de operaciones, la ubicación, el personal empleado y la documentación pertinente.
No basta, por tanto, con fijar unilateralmente una suma y exigir su pago.
La determinación tributaria es el acto administrativo que declara la existencia y la cuantía de la obligación tributaria. Conforme al artículo 209 de la Ley N.º 125/1991, ese acto es obligatorio y vinculante para las partes. Sus reglas resultan aplicables supletoriamente al régimen municipal por disposición de la Ley N.º 3966/2010.
Para que exista una deuda exigible debe existir previamente un procedimiento que permita al contribuyente conocer los fundamentos del reclamo, presentar descargos, ofrecer pruebas y obtener una resolución motivada.
El certificado de deuda no crea la obligación. Solamente documenta una deuda previamente determinada. Sin resolución administrativa válida, el certificado carece del sustento material necesario para habilitar la ejecución.
El Juzgado de Faltas tampoco puede limitarse a defender una cifra previamente fijada por la Administración. Su intervención debe permitir discutir tanto la existencia del tributo como su cuantía. De lo contrario, el procedimiento deja de ser una instancia de determinación y se convierte en una simple ratificación institucional del reclamo municipal.
Qué debe hacer el productor
El productor que recibe una intimación municipal no debe ignorarla. Aunque el reclamo sea jurídicamente improcedente, dejar vencer el plazo facilita la emisión del certificado de deuda y la promoción de un juicio ejecutivo, con el consiguiente riesgo de embargo.
La primera recomendación es responder dentro del plazo, negar expresamente la obligación y exigir que la Municipalidad identifique:
- la actividad gravada;
- el hecho generador;
- la base imponible;
- los activos ubicados dentro del municipio;
- el procedimiento utilizado para determinar el impuesto; y
- la norma legal que autoriza cada concepto reclamado.
También debe dejarse constancia de que la actividad agropecuaria primaria no constituye actividad comercial y que la forma societaria del productor no puede modificar su naturaleza. Es casi seguro que la Municipalidad de todas formas convalidará el reclamo inicial, pero el desafío es dejar en evidencia los defectos del reclamo en sede administrativa.
Negociar una reducción tampoco resuelve el problema de fondo. El pago puede ser posteriormente invocado como reconocimiento de la obligación y servir de antecedente para nuevos reclamos. Además, una reducción discrecional, sin norma que la autorice y sobre una deuda cuya cuantía no fue válidamente determinada, compromete seriamente la legalidad de la actuación municipal y puede incluso plantear responsabilidades adicionales.
La deuda pendiente con el sector
Llegados hasta este punto, es completamente cierto que el sector rural es un pilar de la economía. Igual de cierto es que, así como cualquier otro sector, necesita garantías de previsibilidad sobre sus obligaciones legales.
El Poder Ejecutivo no puede resolver por sí solo esta controversia, pero sí puede escuchar al sector e impulsar una reforma legislativa que excluya expresamente del impuesto de patente a las actividades agropecuarias primarias, cualquiera sea la forma jurídica del productor.
El Poder Legislativo puede eliminar definitivamente la incertidumbre mediante una modificación de la Ley N.° 620/76. No es que la ley pudiera interpretarse favorablemente a la Municipalidad —es clara sobre el hecho generador—, pero mal aplicada en el proceso y el fallo de la Sala Constitucional lo confirma. Tampoco es ilegítimo que los municipios busquen recursos para financiar las necesidades públicas de sus habitantes. Lo que resulta ilegítimo es ampliar los tributos por ordenanza, gravar actividades no previstas por la ley y recaudar mediante procedimientos que desconocen las garantías del contribuyente.
El Poder Judicial tiene la responsabilidad más inmediata. Debe controlar no solo la interpretación del hecho generador, sino también la validez del procedimiento utilizado para determinar la deuda.
En el fuero contencioso-administrativo, la omisión absoluta del procedimiento de determinación tributaria constituye un vicio grave del acto administrativo. El acto dictado en estos términos es nulo y declararlo es una cuestión de orden público, más aún en un contexto en el que la norma, por expresa disposición legal, debe interpretarse en su favor.
En el fuero civil, ningún certificado de deuda debería habilitar embargos cuando no se encuentra respaldado por una resolución administrativa previa, motivada y dictada con respeto al derecho de defensa. El certificado de deuda no crea la deuda; la instrumenta para facilitar su cobro. Equiparar el certificado de deuda a una resolución administrativa desnaturaliza el título y facilita abusos contra el contribuyente, pues presupone la determinación de una deuda conforme a la ley cuando en realidad ha ocurrido lo opuesto.
Como idea final, es importante decir que defender al campo no exige privilegios tributarios. Exige algo mucho más elemental: que los productores paguen los impuestos que la ley efectivamente establece, determinados mediante procedimientos válidos y no aquellos que una Municipalidad decida crear o ampliar por su cuenta.
El reconocimiento político de la importancia del sector rural será incompleto mientras el Estado no le garantice aquello que cualquier contribuyente tiene derecho a exigir: legalidad, debido proceso y seguridad jurídica.
Por lo demás, la cuestión trasciende al sector rural y alcanza a todos los contribuyentes, pues si una mala práctica legal se consolida, nada impide que se replique contra otros sectores.
Federico Martínez Tebecheri
Asociado Senior – MERSAN
federicomartinez@mersanlaw.com